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中基协洪磊:私募基金行业不是“法外之地”
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2019-09-27 01:53:52 中基协洪磊:私募基金行业不是“法外之地”

部分机构存在变相自融、利益输送等侵害基金投资者利益的巨大风险。

【猎云网(微信:ilieyun)北京】9月27日报道(文/张鹏会)

“部分机构无视忠实履行信义义务、为投资人谋求最佳收益的专业道德要求,将私募基金视为‘提款机’,为集团内融资业务‘输血’,内控失效。”9月25日,在“中国母基金峰会暨鹭江创投论坛”峰会上,中国证券投资基金业协会党委书记、会长洪磊就私募基金行业自律与发展现状表达了看法。

洪磊认为,形成私募基金登记备案和自律管理的共识是一个艰难的过程。表面上看,登记备案是协会审核规则与市场机构行为之间的博弈过程,实质上是行业治理规律与市场发展规律之间的契合与互动。

洪磊分析,违背基金本质和专业道德要求给私募基金行业带来了形形色色的问题,最集中的表现就是管理人登记中的“集团化”问题。

具体来看,在登记备案第一阶段,即“全口径”登记备案时期,民营私募登记热情高涨,已经从事小额信贷、融资租赁、保理担保以及P2P等游离在正规金融监管体系之外的类金融机构大量申请私募登记,形成跨金融部门的“集团化”。

在登记备案第二阶段,财政资金在参与市场化投资过程中,出于内部激励、属地管理或税收本地化要求,往往下设若干个业务同质化管理人,分别登记运营,或要求有财政资金参与的基金产品GP和管理人“双落地”,两种情形交织,形成基金管理人内部的纵向“集团化”。

在登记备案第三阶段,存在业务冲突的横向集团化被限制登记备案后,部分实控人开始通过非股权关系的人际控制,形成复杂的股权代持网络,变相寻求类金融业务“集团化”。

洪磊指出,三种形态的“集团化”貌似符合自由市场精神,符合“市场起决定性作用”的发展方向,实质存在变相自融、利益输送等侵害基金投资者利益的巨大风险。

洪磊分析,上述问题出现的原因有三。一是私募基金制度供给短缺。《私募暂行办法》过于原则宽泛,行政自律管理缺少有效抓手,监管资源、风险处置机制与行业风险现状严重不匹配不适应;二是对基金行业本质,基金本源和监管规律认识不足。三是登记备案陷入事务主义,被动对风险围追堵截,工作效能不彰,行业体验不佳。

对此,洪磊表示,中基协将在登记备案工作中切实平衡好审核质量、办理效率与防范风险之间的关系,推动行业回归信义义务,促进资本形成,走上高质量发展之路。

具体来看,一是进一步提升登记备案标准化和透明度,提升合理预期与合规自觉;二是进一步做好信息公开公示,让市场评判,接受社会监督;三是压实中介机构责任,筑牢信义义务专业化市场约束;四是用好大数据信用工具,提升风险监测预警能力,夯实差异化、精准化管理基础;五是更好保护投资者合法权益,推动落实行业发展正当诉求;六是推动央地分工协调联动,建立司法、行政和自律三位一体治理格局。

以下为洪磊演讲实录:

各位领导、各位来宾:

大家上午好!九月的厦门,海阔天空,景色怡人。2019年中国母基金峰会暨首届鹭江创投论坛隆重召开,汇聚政、学、产、投重量级嘉宾,共同探讨新经济与创新创投发展方向,我谨代表中国证券投资基金业协会对论坛的召开表示热烈祝贺!厦门是中国改革开放排头兵,也是习近平总书记关于金融改革发展成果重要论述的孕育地和实践地,营商环境竞争力、生态文明指数全国领先,产业特色突出,投资环境优越。截至2019年7月末,在中国证券投资基金业协会登记的厦门市私募基金管理人367家,管理资产规模758亿元;其中股权创投类基金管理人233家,管理资产规模647亿元,境内未上市股权项目在投规模394亿元。全国私募基金投资于厦门的项目企业数量达到910家,在投本金437亿元,股权创投资金呈净流入态势,体现了厦门的投资吸引力。从资金来源看,厦门有独特优势。截至2019年二季度末,厦门私募基金来源结构中,来自居民部门的资金占比达到19.77%,高出全国平均水平3.16个百分点;来自政府部门的资金占比达到12.07%,高出全国平均水平10.07个百分点;居民和政府资金富裕度、对私募基金的支持度更高。从投向看,厦门私募基金投向上市和未上市股权的资产占比达到57.99%,高出全国平均水平13.29个百分点;投向未上市股权的资产占比达到48.45%,高出全国平均水平14.05个百分点;厦门股权投资活动更加活跃,为实体经济提供了更大比例的权益资本。我们相信,在市委市政府的正确领导下,厦门将进一步提升吸引人才、吸引科技的市场环境,激发新经济、新产业活力,更充分地发挥股权投资对创新发展的支持作用,助推厦门高质量发展。

借此机会,我想谈一谈对私募基金行业自律与发展的理解,供大家批评指正。

自20世纪90年代以来,在民建中央、国家发改委、科技部等多部门共同努力下,我国风险投资基金开始发展,对促进创新创业起到重要作用。2005年,国家发改委等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》,将创投企业纳入备案制管理,对引导规范创投行业发展发挥了重要作用。

2013年6月,新《基金法》实施,将非公开募集证券投资基金纳入统一规范,并明确由国务院证券监督管理机构实施监督管理,由行业协会实施登记备案和行业自律。同期,中央编办对中国证监会监管职责进行调整,明确由中国证监会履行私募股权基金监管职责。2014年2月,中编办再次确认私募股权基金监管职责中包括创业投资基金监管。2014年8月,中国证监会颁布《私募证券投资基金监督管理暂行办法》,奠定私募基金行业监管的法治化基础。应当说,自2013年6月起,我国私募基金真正迎来法治时代。

2013年11月,十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我国私募基金行业治理指明了总目标和总方向。《决定》明确提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”在经济改革方面,全面深化改革的核心是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,提出“要大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”《决定》提出,要创新社会治理体制,着眼于维护最广大人民根本利益,提高社会治理水平,激发社会组织活力,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

在《基金法》授权、十八届三中全会指引和中国证监会的领导下,中国证券投资基金业协会在私募基金行业治理现代化的道路上迈出了探索步伐。

从2014年2月至2016年1月,中国证监会响应商事改革和“双创”要求,严格限制行政审批事项,对私募基金不设行政许可,实行“全口径”登记备案。这一时期平均每月有2016家机构申请登记,2294只产品申请备案。2016年2月之后,私募基金自律管理迈入系统化制度建构期。全国人大官网发布的《基金法》释义第十条明确指出,行政监管与行业自律性质不同,一个属于行政行为,一个属于自律行为,其共同目标是确保国家证券投资基金法律法规的实施,维护证券市场秩序,保护投资者合法权益,促进证券投资基金规范发展。行政行为的依据是法律、行政法规,自律行为的依据除了法律、行政法规外,还包括自律组织的章程、业务规则、行业纪律等。协会认为,私募基金行业现代化治理必须以信义义务为核心,强化主动自律、行为自律、过程自律,推动市场化信用博弈和信用约束,积极发挥业务规则和行为规范的具体引导和矫正作用,与行政监管、司法惩戒共同构筑相互协调、相互补充的行业治理体系,最终实现让市场发挥决定性作用这一目标。行业自律的主要功能是提高行业机构与从业人员的专业能力和道德水准,通过自我约束和最佳实践避免触碰法律和行政监管底线,提高行业社会公信力。为此,协会在机构登记中引入了法律意见书制度,推动律师与私募基金管理人形成专业合规制衡;通过合同指引将管理人忠实义务转化为合同明示的契约责任,强化民事法律保障;通过信息披露管理办法将忠实义务转化为投资人持续知情权,强化委托人监督制约;通过内部控制指引将忠实义务转化为管理人内部治理规则,强化管理人合规能力保障;通过募集行为管理办法将注意义务转化为最佳行为和具体流程规范,强化投资者适当性和卖者尽责要求。在此基础上,持续完善机构登记、产品备案、从业人员资格管理要求,建立异常报送公示、失联公示、投诉调解、自律检查执纪、信用信息报告等过程信用机制建设,初步形成了信用公示与社会监督、信用约束与自律处分、信用竞争与自主发展良性循环。这一时期,平均每月有572家机构申请登记,2523只产品申请备案。以私募基金之名行民间融资之实、屯壳倒壳赌博之风以及经营范围存在严重利益冲突的登记申请被抑制,申请机构数量明显下降,但产品备案维持快速增长态势,机构持续展业率稳定在80%以上,行业生态得到净化,在快速发展的同时没有发生大的系统性风险。

2017年7月,全国金融工作会议明确要求,要遵循金融发展规律,紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务,构建现代金融监管框架,健全金融法治,促进经济和金融良性循环、健康发展。10月,党的十九大召开。十九大报告指出,实现中华民族伟大复兴这一梦想,必须进行伟大斗争,建设伟大工程,推进伟大事业。必须以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制,不断增强我国经济创新力和竞争力。

党的十九大和全国金融工作会议为推进我国私募基金行业现代治理体系提供了根本遵循。2017年12月以来,私募基金登记备案迈入注册式发展和信用运用期。这一时期,《私募基金管理人登记须知》《私募基金备案须知》先后发布并更新,借鉴国际证监会组织(IOSCO)关于私募基金监管原则,以保护投资者合法权益为出发点和落脚点,逐步形成“以防范利益冲突为核心落实信义义务,反欺诈,促进资本形成”三大工作目标。在登记备案实践中主动整合工商数据,加强信用信息校验;强化律师、会计师专业制衡,推动市场自我博弈;按季度向证券类管理人会员免费提供信用信息报告,推动形成从信用积累、信用博弈到信用竞争良好生态。在此期间,平均每月有251家机构申请登记,2119只产品申请备案。截至2019年6月底,依公告注销、依失联、异常经营等程序注销以及主动注销机构总计15100家;列入自律核查机构423家;要求592家异常经营机构提交专项法律意见书;公示未及时履行信息报送义务异常机构5829家;公示失联机构776家。组织5批次共计1761家管理人风险自查工作,已完成3批次共计1170家管理人自查情况总结处置,现场约谈110家问题机构。

2019年1月至8月,协会共办理私募基金管理人登记申请2636家,办理通过698家,平均补正次数2.21次,平均办理时长53.15个工作日。在AMBERS系统备案通过私募基金12385只,平均补正次数1.46次,平均办理时长6.56个工作日。2019年以来,管理人新增登记与注销数量已实现动态平衡,已登记管理人总量略有下降,管理人和在管基金结构质量持续优化。

形成私募基金登记备案和自律管理的共识是一个艰难的过程。表面上看,登记备案是协会审核规则与市场机构行为之间的博弈过程,实质上是行业治理规律与市场发展规律之间的契合与互动。只有从这个角度,才能真正全面准确地认识私募基金自律管理与发展中的成就和不足。

从积极方面看,登记备案5年来,私募基金尤其是股权创投基金快速发展,成为直接融资的重要工具,为创新资本形成提供了强有力支撑。截至2019年二季度末,协会在登记私募基金管理人24304家,在备案基金77722只,管理资产规模达13.33万亿元。私募基金持有境内股票市值1.42万亿元,已接近公募基金股票持有规模;投资于境内未上市股权的资产规模达到4.79万亿元。自登记备案以来累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量达10.75万个,为实体经济形成股权资本金6.03万亿元。2018年当年,私募基金投向境内未上市未挂牌企业股权本金新增1.22万亿元,相当于同期新增社会融资规模的6.3%;2019年投向境内未上市未挂牌企业股权本金新增2514亿元,相当于同期新增社会融资规模的1.9%。

受托管理、组合投资、收益自享、风险自担是基金的基本特征,管理人忠实履行信义义务、为投资人谋求最佳收益是基金行业的专业道德要求。违背基金本质和专业道德要求给私募基金行业带来形形色色的问题,最集中的表现就是管理人登记中的“集团化”问题。在登记备案第一阶段即“全口径”登记备案时期,民营私募登记热情高涨,已经从事小额信贷、融资租赁、保理担保以及P2P等游离在正规金融监管体系之外的类金融机构大量申请私募登记,形成跨金融部门的“集团化”。部分机构无视忠实履行信义义务、为投资人谋求最佳收益的专业道德要求,将私募基金视为“提款机”,为集团内融资业务“输血”,内控失效,不同业务间风险隔离机制缺失,将基金投资者置于严重的利益冲突风险之中,甚至故意违法犯罪,借基金之名侵害基金投资者财产权。在登记备案第二阶段,财政资金为探索新的资金运用方式,发挥政府引导基金功能价值,在参与市场化投资过程中,出于内部激励、属地管理或税收本地化要求,往往下设若干个业务同质化管理人,分别登记运营,或要求有财政资金参与的基金产品GP和管理人“双落地”,两种情形交织,形成基金管理人内部的纵向“集团化”。部分集团化管理人层级多达五六层,甚至八九层,不仅不符合国资治理结构调整的方向,集团内基金产品之间多层嵌套,也抬高了投资人负担和资金成本。在登记备案第三阶段,存在业务冲突的横向集团化被限制登记备案后,部分实控人开始通过非股权关系的人际控制,形成复杂的股权代持网络,变相寻求类金融业务“集团化”。

三种形态的“集团化”貌似符合自由市场精神,符合“市场起决定性作用”的发展方向,但实质上并不符合基金的本质和基金管理人的专业道德要求,存在变相自融、利益输送等侵害基金投资者利益的巨大风险。行业自律应当对危害投资者的重大风险保持高度警惕,将应对此类风险的长效措施纳入行业治理体系。

此外,无展业能力机构出清问题,单一项目融资、类信贷、资金池等伪资管问题,销售适当性问题,托管职责问题,无序关联交易问题,税收中性和长期投资问题等,也是长期以来困扰私募基金发展的突出问题,有待逐步解决。

上述问题的出现有制度机制方面的原因。一是私募基金制度供给短缺。《私募暂行办法》过于原则宽泛,行政自律管理缺少有效抓手,监管资源、风险处置机制与行业风险现状严重不匹配不适应。二是对基金行业本质,基金本源和监管规律认识不足。契约型股权基金存在托管法定职责不落地、工商确权无保障、容易引发资金池风险甚至被滥用为非法集资工具等问题;合伙型基金治理规则不清,存在《基金法》与《合伙企业法》规则不协调、GP与管理人角色混淆等问题;公司型基金因双重税负原因发展受到抑制。目前股权创投基金采用合伙型组织形式的比例已达70%,迫切需要理顺相关制度规则。三是登记备案陷入事务主义,被动对风险围追堵截,工作效能不彰,行业体验不佳。在探索私募基金自律管理机制的艰苦实践中,经历了从无门槛到第三方信用约束再到全面防范利益冲突、维护信义义务的过程,逐渐严格的要求给行业带来合规阵痛,一些不成熟不完善的防范风险措施引发认识分歧,行业束缚感强、获得感差。由于制度供给不足、监管资源不匹配,在市场未正确理解登记备案制度本义的背景下,风险机构不断测试登记备案底线,协会在登记备案环节不得不通过多次退回、补充材料、劝退来围追堵截问题机构。协会登记备案审核陷入事务主义,大多通过具体问题反馈机构,对原则底线要求宣传引导不够,无法提供精细化、差异化管理与服务,行业不理解、体验差。

资产管理行业以信义义务为基础,对管理人专业能力、内部治理、诚信自律有极高要求。在中国证监会党委的领导和统筹协调下,协会将继续保持战略定力,继续坚持树立和传递私募基金行业非持牌、受监管、不是“法外之地”的理念,在登记备案工作中切实平衡好审核质量、办理效率与防范风险之间的关系,推动行业充分理解并回归信义义务,防范利益冲突,促进资本形成,走上高质量发展之路。

一是进一步提升登记备案标准化和透明度,提升合理预期与合规自觉。协会将于近期发布新版《备案须知》,明确私募基金备案总体性要求和私募证券、股权基金备案具体要求。年内,协会将进一步细化、量化登记备案标准,将申请登记备案所需全部材料清单及合规要求植入AMBERS系统前台,为申请机构自查自核提供清晰指引。借鉴美国SEC合规手册做法,研发中国版本私募基金管理人合规操作手册,帮助管理人申请前对照检查、充分准备,稳定管理人登记预期,配套完善系统填报界面字段信息说明解释,提高线上、线下咨询辅导覆盖面。探索登记备案分类差异化管理,对报送信息质量高、合规性好的申请机构快速登记,对符合中止登记、不予登记情形机构快速处理。按照机构持续合规风险情况,差异化开展基金备案工作,对于信用记录良好的管理人,探索适用“先备案,后抽查”程序,形成正向合规激励。

二是进一步做好信息公开公示,让市场评判,接受社会监督。将登记备案审核流程嵌入公示系统,提供申请机构待审总量及排位信息,供机构登录系统查阅。丰富官网信息公示维度和颗粒度,拟增加在申请机构总量公示,中止机构及首次提交超过6个月仍未完成登记的机构信息公示;强化管理人持续经营能力公示,对于职工薪酬为零、主营业务收入低于100万、被要求提供异常经营法律意见书机构等情形进行特别公示提示。聘请中立第三方专业机构定期评估登记备案工作效能,持续加强协会内部管理和监督考核。

三是压实中介机构责任,筑牢信义义务专业化市场约束。引导律所等中介机构提高专业能力、致力长期服务,同时公示不予登记机构、中止登记机构、失联机构名称及为其提供法律意见书服务的律所、律师名称,通过优质律所和律师传导落实合规要求,把好第一道关。建立常态化律师、托管人沟通培训机制,定向开放培训平台,研究发布管理人登记律师尽调指引。推动市场主体间信用博弈,筑牢信义义务外部约束,形成专业分工、相互制衡的行业生态。

四是用好大数据信用工具,提升风险监测预警能力,夯实差异化、精准化管理基础。动态完善行业风险监测指标体系,建立重点风险常态化排查处置机制。落实与国家市场监督管理总局信息共享安排,探索行业主体大数据精准画像,尽快发布《私募股权基金管理人会员信用信息报告》,奠定市场化信用体系数据基础。按照会员、非会员搭建分类自律管理体系,加强自律队伍建设,借助市场专业力量,提高纪律处分和风险处置效率。运用全流程信用工具,加强过程信用管理,出清问题机构,缓解入口压力。

五是更好保护投资者合法权益,推动落实行业发展正当诉求。综合运用专业调解、法律援助、诉调对接、投诉与仲裁协作等方式提升纠纷事项办理时效,引导投资者理性、有效维权。发挥投诉事件线索功能,加强投诉与自律核查联动。推动机构、产品、人员全面落实忠实义务和注意义务,全行业共同努力,扎实做好合格投资者培育和投资者教育工作,提升全社会对私募基金认识水平。推动优化私募基金市场化退出政策,积极做好创投税收优惠政策落实服务,推动优化私募基金税收政策与征管环境。

六是推动央地分工协调联动,建立司法、行政和自律三位一体治理格局。推动《私募投资基金管理暂行条例》、《私募投资基金监督管理办法》尽快发布并着重明确“防范利益冲突,材料真实完整、治理结构清晰、内控科学合理、高管专业诚信”等五项登记原则,厘清各组织形式基金治理安排,明确托管法定职责,固化监管经验,为行业合规提供明确预期。厘清自律违纪、行政违规与违法犯罪行为边界,构筑司法惩戒、行政监管和行业自律三位一体治理格局,加强事前事中事后治理机制协调。推动协会与地方金融局、证监会派出机构、地方协会的常态化联动。

习近平总书记在第五次全国金融工作会议上指出,为实体经济服务是金融的天职。为实体经济服务、为区域经济服务同样是私募基金的天职。中国证券投资基金业协会全力支持私募基金融入区域经济发展,与地方政府携手搭建经济与金融对接平台,服务区域经济发展大局。与此同时,协会恪守私募基金不得公开宣传业绩、不得公开推介的法律要求以及国办、民政部关于社团组织评比达标表彰活动管理有关规定,不发起、不参与、不背书任何私募基金相关评级评奖活动。

党的十九大报告明确指出,“实现伟大梦想,必须进行伟大斗争”。这一伟大斗争就是“有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”,“任何贪图享受、消极懈怠、回避矛盾的思想和行为都是错误的”。中国证券投资基金业协会将继续深入学习贯彻落实习近平总书记新时代中国特色社会主义思想、关于金融市场重要论述和资本市场系列指示批示精神,按照“四个敬畏、一个合力”基本要求,凝聚全行业力量,循序渐进,久久为功,稳步推进私募基金行业治理现代化和高质量发展进程。

最后,预祝本次论坛取得圆满成功!

谢谢大家!

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